Под занавес прошлого года в Казахстане в первом чтении утвердили проект нового Бюджетного кодекса. Чем он будет наполнен, в интервью inbusiness.kz рассказала депутат мажилиса, в прошлом вице-министр финансов Татьяна Савельева.
— Татьяна Михайловна, в чем причина поспешного одобрения проекта нового БК 27 декабря, учитывая, что есть еще один год до начала его работы? Почему обсуждение происходит в закрытых группах, без приглашения/трансляции для СМИ?
— Необходимо сказать то, что поспешного одобрения, как такового нет. Президент еще в 2022 году дал поручение по разработке Бюджетного кодекса. Процесс его разработки занимал всё это время. Согласно ОНП установлены чёткие сроки. Сентябрь — месяц внесения проекта Бюджетного кодекса в Парламент и декабрь — его принятие. 27 декабря прошло первое чтение с обсуждением концептуальных положений законопроекта. Рассмотрение проекта не завершено, сформирована сравнительная таблица, предложения в которую продолжают поступать. Первый блок поправок отправлен на заключение Правительства в декабре, готовится второй блок поправок.
Учитывая, что проект нового БК направлен на регулирование государственных финансов в целом, его рассмотрение проходит в ключе профессионального обсуждения с широким кругом экспертов и обязательным участием всех регионов. Число участников при проведении заседаний рабочих групп может составлять более ста, в зависимости от рассматриваемых вопросов.
— Эксперты подчеркивают, что в проекте сохранился конфликт интересов между Концепцией по управлению госфинансами и БК. Таким образом, немалая часть средств будет продолжать расходоваться вне поля зрения общественности и парламента. По вашему мнению, какая часть средств в настоящее время расходуется, минуя публичное обсуждение? Почему в новом проекте не был пересмотрен данный вопрос, учитывая количество внебюджетных фондов, Нацфонда и сумм, которые в них аккумулируются?
— Конфликта интересов нет. Концепция определяет направление и цели, к которым мы стремимся, а Бюджетный кодекс является механизмом ее реализации. В настоящее время не все задачи, поставленные концепцией, реализованы в проекте кодекса. Тому есть несколько объективных причин. Одна из них — незавершенная реформа квазигосударственного сектора. По завершению этой реформы в Бюджетный кодекс будут внесены ряд норм, связанных с консолидацией бюджета.
Вместе с тем, заложенные положения по консолидации внебюджетных фондов — это первый и важный шаг. Проект охватывает четыре внебюджетных фонда. Мы понимаем, что этого недостаточно, но и простым сложением доходов и расходов внебюджетных фондов не добиться объективной информации об активах и обязательствах государства. Требуется провести серьезную методологическую работу.
— Средства из Нацфонда будут продолжать расходоваться без вынесения на обсуждение в Парламент?
— Здесь есть две стороны вопроса. Направления целевого трансферта из Национального фонда включаются в проект республиканского бюджета и проходят обязательное обсуждение в Парламенте. Но здесь есть «но», которое депутатов беспокоит. Мы лишены возможности внести поправки, так как соответствующий Указ Президента, на момент рассмотрения бюджета в Парламенте уже подписан. С одной стороны, это правильно, потому что указ является основанием для включения проектов в бюджет. С другой, ограничены полномочия депутатов. Поэтому сейчас идет серьезная дискуссия, которая связана также и с поручением Президента усилить требования к отбору проектов, финансирование которых осуществляется за счет средств Национального фонда.
— В проекте нового БК ничего не сказано о Фонде проблемных кредитов, где было допущено убытков на сумму 3 трлн тенге, ничего не сказано о фонде «Казахстан халкына». То есть количество внебюджетных фондов ограничивается следующими: Государственный фонд социального страхования, Фонд социального медицинского страхования, Фонд компенсации потерпевшим, Фонд поддержки инфраструктуры образования. Таким образом, в случае спасения банков и выделения средств для их спасения, данные вопросы не будут выноситься на обсуждение в парламент?
— Что касается Фонда проблемных кредитов, то он был создан в кризисный период, у него были конкретные цели. Правительство прорабатывает необходимость дальнейшего функционирования фонда вплоть до его закрытия. В этой связи необходимость включения в Бюджетный кодекс норм по ФПК отсутствует. Вторая часть вопроса касается спасения банков. В действующем Бюджетном кодексе прописан механизм целевого перечисления для повышения качества кредитных портфелей банков, но в новом кодексе эта норма исключена, соответственно и исключается возможность поддержки банков.
— В проекте нового БК нет данных о том, как будет финансироваться судебная система. Почему? В отличие от действующего БК.
— Одна из статей Бюджетного кодекса предусматривает особые условия для финансирования судебной системы. Эти особенности заключаются в том, что согласно Конституционному закону данные расходы составляют 6,5% от общей суммы расходов всех государственных органов на обеспечение их деятельности.
— В проекте БК указывается, что «Выполнение государственного задания осуществляется без соблюдения конкурсных процедур, предусмотренных законодательством Республики Казахстан о государственных закупках». В тоже время не прописано, что будет, если госзадания не выполнены, а большая часть средств освоена.
— Государственное задание, как инструмент финансирования не является прозрачным. В процессе обсуждения проекта кодекса поднимался вопрос об его исключении, однако пока такое решение невозможно. В свою очередь ответственность за выполнение госзаданий прописана в кодексе, а требования, предъявляемые к ним на подзаконном уровне. Депутаты поднимают вопрос усиления этих требований.
— После 2025 года Назарбаев интеллектуальные школы и Назарбаев университет не будут получать целевой вклад из бюджета? Как будет происходить их финансирование?
— Начиная с 2025 года, такие механизмы как «целевой вклад» и «целевое перечисление» исключаются из Бюджетного кодекса. 2024 год будет переходным и за этот год Правительством будут подготовлены поправки в законы, предусматривающие изменение подходов в финансировании НИШ и НУ.
Финансирование будет осуществляться по общим для всех правилам, с обязательной защитой перед Парламентом. Одним из требований, предъявляемых к этим организациям, является прозрачность, они должны защищать свои бюджеты на общих основаниях.
— Что касается целевого перечисления в МФЦА, продолжит ли он получать финансирование из бюджета?
— Аналогично, с 2025 года «целевое финансирование» для МФЦА не предусмотрено. В 2024 году предполагается внести изменения в законодательство, чтобы создать механизмы для их дальнейшего функционирования и, если потребуется, для финансирования из бюджета. Мы уже несколько лет ставим вопрос о прекращении финансирования из бюджета данной организации. Задача — чтобы МФЦА стал самоокупаемым.
— Как депутатский корпус относится к созданию отдельного органа, который бы анализировал бюджеты до их расходов, как это предлагают эксперты?
— Я считаю, что отдельного органа не требуется, поскольку функции предварительного анализа бюджета уже выполняет Высшая аудиторская палата. Имеется инструмент оценки проекта республиканского бюджета, который существует несколько лет. Данный инструмент представляет собой документ, в котором излагаются итоги проведенного ВАП анализа и приводятся конкретные рекомендации. Часто эти рекомендации реализуются поправками при рассмотрении бюджета в Парламенте. Например, расходы могут быть уменьшены или перераспределены, если в соответствии с рекомендациями ВАП они не являются эффективными или целесообразными исходя из сложившейся социально-экономической ситуации. Этот инструмент очень важен, и в проекте Бюджетного кодекса предусмотрено его расширение. Во-первых, расширение на уровень местных бюджетов. Вторая часть предусматривает обеспечение такого анализа не только на этапах формирования бюджета, но и во время его уточнения. Таким образом, инструмент анализа бюджетов до начала реализации расходов уже существует и работает, вопрос лишь в его расширении.
— Практически никак не изменено законодательство, касающиеся финансирования проектов государственно-частного партнерства. При этом, сам президент говорил, что они, по сути, становятся теми же самыми госзакупками.
— В реализацию поручений Президента 2019 года в закон о государственно-частном партнерстве в конце 2022 года были внесены важные поправки, связанные с распределением рисков между государством и частным сектором в виде ограничения выплат из бюджета по отдельным проектам (по сервисным контрактам, когда инвестиции осуществляются в собственное имущество и затем оказываются услуги по эксплуатации такого объекта; если объект будет передан в доверительное управление, и инвестор может извлекать коммерческий доход; ограничение размера софинансирования проектов, в пределах 30% от общего объема инвестиций).
Бюджетный кодекс, в свою очередь, регулирует только вопросы финансирования обязательств по проектам ГЧП.
Ожидаем, что Правительство проанализирует результаты работы за год в соответствии с новыми ограничительными нормами и внесет при необходимости предложения по дальнейшему совершенствованию законодательства в данной сфере.
— В целом, как вы оцениваете работу над новым Бюджетным кодексом?
— Работа проводится активно и конструктивно. Вместе с тем, депутаты работают над нормами, которые позволят урегулировать вопросы принятия Правительством ключевых решений по реализации и изменению бюджетной политики с учетом задач обеспечения открытости и подотчетности Парламенту.
Примером являются внесенные в прошлом году изменения в Концепцию управления государственными финансами, позволяющие использовать средства Национального фонда фактически для покрытия дефицита бюджета. Депутатами предложено по такого рода изменениям обязательно проводить предварительное обсуждение.
Аналогично по дивидендной политике. Несмотря на то, что нормы в Бюджетном кодексе были несколько расширены, определение размера дивидендов и освобождение от уплаты дивидендов остается полной прерогативой Правительства. Депутаты настаивают на том, чтобы такие решения обязательно проходили обсуждение в Парламенте, в том числе в рамках рассмотрения проекта республиканского бюджета. В настоящее время мы работаем над этими вопросами.
— Спасибо за интервью.